سیاسی‌کاری در بودجه‌بندی

در دلِ ایرانِ پهناور، جغرافیا تنها مرزی برای تقسیم اقلیم‌ها و فرهنگ‌ها نیست، بلکه به‌تدریج به خطی پررنگ میان برخورداری و نابرخورداری بدل شده است؛ خطی که از دل بودجه‌های سالانه می‌گذرد، از جلسه‌های پرهیاهوی تصویب و تخصیص، و از مصوبه‌هایی که گاه کمتر رنگ عدالت به خود می‌گیرند. نابرابری در هزینه‌های استانی، پدیده‌ای است که هرچند در گزارش‌های رسمی کمتر مورد اشاره مستقیم قرار می‌گیرد، اما واقعیت‌های زندگی مردم در استان‌های مختلف، گواهی روشن بر وجود آن است.

در یک نگاه ساده، دولت‌ها باید متناسب با نیاز، جمعیت، ظرفیت‌های توسعه‌ای و موقعیت جغرافیایی استان‌ها، بودجه‌ها را توزیع کنند. اما در عمل، این توزیع بیش از آن‌که بر پایه عدالت باشد، بر اساس منافع سیاسی، فشارهای لابی‌گری و رویکردهای کوتاه‌مدت شکل می‌گیرد. در نتیجه، برخی استان‌ها سهمی بسیار بیشتر از هزینه‌های عمرانی و جاری را دریافت می‌کنند و برخی دیگر، در حاشیه توسعه باقی می‌مانند.

بر اساس بررسی‌های آماری، تفاوت فاحشی میان سرانه بودجه اختصاص یافته به استان‌ها دیده می‌شود. برای مثال، در سال گذشته، استان‌هایی چون تهران، اصفهان و فارس، چندین برابر بیشتر از استان‌های مرزی چون سیستان و بلوچستان، ایلام یا کهگیلویه و بویراحمد سهم برده‌اند. این تفاوت تنها در اعداد و ارقام باقی نمی‌ماند؛ بلکه مستقیماً بر کیفیت زندگی مردم، دسترسی به زیرساخت‌ها، آموزش، بهداشت و حتی امید به زندگی اثر می‌گذارد.

نابرابری‌های استانی، شکاف‌هایی هستند که با هر بودجه غیرعادلانه، عمیق‌تر می‌شوند. اگرچه دولت‌ها می‌کوشند با عباراتی همچون «توسعه متوازن منطقه‌ای» یا «عدالت محوری» در برنامه‌ها و سیاست‌های کلان، مسیر حرکت خود را روشن کنند، اما در عمل، خروجی این سیاست‌ها در سطح استان‌ها نابرابری‌های بیشتری به بار آورده‌اند. پروژه‌های ناتمام، جاده‌های نیمه‌کاره، بیمارستان‌های فاقد امکانات و مدارس کپری، چهره‌ واقعی برخی استان‌ها را شکل می‌دهند؛ در حالی که در نقاطی دیگر، پروژه‌های عمرانی حتی برای موارد غیراساسی هم تأمین بودجه می‌شوند.

یکی از دلایل مهم این نابرابری، ضعف در سازوکارهای ارزیابی و اولویت‌بندی پروژه‌هاست. در بسیاری از استان‌ها، ظرفیت مدیریتی و کارشناسی کافی برای تعریف پروژه‌های اثربخش وجود ندارد یا قدرت چانه‌زنی سیاسی در سطح ملی پایین است. در مقابل، استان‌هایی با نمایندگان قدرتمند و آشنا به سازوکارهای تصمیم‌سازی در پایتخت، موفق می‌شوند بودجه‌های بیشتری را جذب کنند؛ نه لزوماً به دلیل نیاز بیشتر، بلکه به‌دلیل دسترسی بیشتر به حلقه‌های قدرت.

موضوع دیگری که باید بدان پرداخت، نحوه تخصیص بودجه‌های ملی با عنوان «طرح‌های ملی» است؛ طرح‌هایی که نامشان ملی است، اما بیشترشان در محدوده چند استان برخوردار اجرا می‌شوند و استان‌های دیگر از آن‌ها بی‌بهره می‌مانند. برای نمونه، اگرچه پروژه‌های راه‌آهن یا بزرگراه‌های سراسری باید به عنوان شریان‌های حیاتی توسعه تلقی شوند، اما عملاً توسعه این پروژه‌ها در استان‌های مرکزی و برخوردار سرعت بیشتری دارد و استان‌های پیرامونی سهم کمتری از آن دارند.

همچنین، هزینه‌های جاری دولت نیز به شکل قابل‌توجهی در استان‌ها نابرابر توزیع می‌شود. تمرکز ادارات کل، نهادهای ملی و دستگاه‌های خدماتی در مرکز کشور، موجب شده است که هزینه‌های جاری در برخی استان‌ها چند برابر سایرین باشد. این موضوع هم از نظر هزینه‌های مستقیم دولت و هم از منظر دسترسی مردم به خدمات، شکاف‌هایی را پدید آورده است.

جالب آن‌که در برابر این نابرابری‌ها، نظام نظارتی هم چندان مقتدر عمل نمی‌کند. نبود شفافیت کافی در گزارش‌های بودجه‌ای، پیچیدگی فرآیند تخصیص منابع و فاصله گرفتن از شاخص‌های توسعه‌ای، سبب شده است که پاسخ‌گویی در قبال این نابرابری‌ها چندان جدی نباشد. نه تنها مردم، بلکه حتی نمایندگان استان‌های محروم نیز در بسیاری موارد به اطلاعات دقیق و به‌روز درباره هزینه‌های استانی دسترسی ندارند.

نکته دیگر، عملکرد شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی در مناطق مختلف کشور است. برخی از این شرکت‌ها با سودهای چند هزار میلیاردی در استان‌های خاص متمرکزند و مالیات آن‌ها نیز به مرکز کشور بازمی‌گردد، در حالی که اثرات زیست‌محیطی، اجتماعی و اقتصادی آن‌ها متوجه استان میزبان است. در نتیجه، برخی استان‌ها تنها بار توسعه را به دوش می‌کشند بدون آن‌که از منافع آن بهره‌مند شوند.

از منظر فرهنگی نیز نابرابری در هزینه‌ها موجب نوعی احساس تبعیض در میان شهروندان شده است. این احساس، فارغ از واقعیت‌های آماری، خود به‌تنهایی عامل مهمی در تضعیف همبستگی ملی است. مردمی که از توسعه بی‌بهره مانده‌اند، در بلندمدت انگیزه‌ای برای مشارکت مؤثر در فرآیندهای ملی نخواهند داشت و حتی ممکن است گرایش‌های هویتی خود را از سطح ملی به سطح قومی یا محلی محدود کنند. این پدیده، تهدیدی جدی برای انسجام اجتماعی و ثبات سیاسی به شمار می‌رود.

سؤال اصلی اینجاست که چرا با وجود تأکید فراوان در اسناد بالادستی، برنامه‌های توسعه‌ای و شعارهای دولت‌ها، همچنان شاهد گسترش نابرابری‌ها در هزینه‌های استانی هستیم؟ پاسخ به این پرسش را باید در ترکیب پیچیده‌ای از ساختارهای ناکارآمد، منافع سیاسی کوتاه‌مدت و ضعف در پیاده‌سازی سیاست‌های عدالت‌محور جست‌وجو کرد. بسیاری از سیاست‌ها در حد شعار باقی می‌مانند، چون اراده‌ای جدی برای تغییر وجود ندارد یا منافع برخی گروه‌ها در حفظ وضعیت موجود است.

از سوی دیگر، باید توجه داشت که توسعه واقعی، تنها با تزریق بودجه محقق نمی‌شود. برخی استان‌ها حتی با افزایش بودجه نیز نتوانسته‌اند تحولی چشمگیر ایجاد کنند، زیرا زیرساخت‌های نهادی، مدیریتی و اجتماعی لازم برای استفاده مؤثر از منابع را ندارند. بنابراین، گام نخست در کاهش نابرابری‌ها، توانمندسازی استان‌هاست؛ به‌گونه‌ای که بتوانند از منابع اختصاص‌یافته به‌درستی استفاده کنند و در مسیر توسعه پایدار گام بردارند.

ایده‌هایی چون «آمایش سرزمین»، «تمرکززدایی مالی»، و «افزایش اختیارات استان‌ها» سال‌هاست در سطح نظری مطرح می‌شود اما در اجرا، با مقاومت‌هایی روبه‌روست. تمرکز بیش از حد قدرت در پایتخت، وابستگی شدید استان‌ها به منابع دولتی و نبود فرهنگ پاسخ‌گویی در سطح محلی، از موانع جدی در تحقق این ایده‌هاست.

با این همه، راه برون‌رفت از وضعیت فعلی، روشن است؛ اصلاح ساختار بودجه‌ریزی بر مبنای نیاز و ظرفیت، افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی، تقویت نهادهای محلی و شکل‌گیری سازوکارهای نظارتی مستقل، گام‌هایی هستند که می‌توانند نابرابری‌ها را کاهش دهند. علاوه بر آن، ورود دانشگاه‌ها و نهادهای پژوهشی برای بررسی علمی و دقیق نیازهای توسعه‌ای استان‌ها، ضرورتی انکارناپذیر است. تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر داده و شواهد، تنها راه گریز از سیاست‌زدگی در تخصیص منابع است.

در پایان، باید گفت که عدالت منطقه‌ای تنها یک مفهوم اقتصادی نیست، بلکه مسأله‌ای اجتماعی، فرهنگی و حتی امنیتی است. هیچ کشوری نمی‌تواند در مسیر توسعه پایدار گام بردارد مگر آن‌که همه مردم، صرف‌نظر از محل زندگی، احساس کنند در این مسیر سهیم و شریک هستند.

گسترش نابرابری‌ها در هزینه‌های استانی، ناقوس خطری است که اگر امروز نشنویم، فردا ممکن است با بحران‌های بزرگ‌تری مواجه شویم؛ بحران‌هایی که راه‌حل آن‌ها نه در تخصیص بودجه بیشتر، بلکه در اصلاح نگاه ما به عدالت نهفته است.